Un nuevo marco jurídico para el deporte. (monografía extraordinaria 2017 "Asociada a la revista aranzadi de derecho del deporte

RESUMEN
En la presentación ante el pleno del Congreso de los Diputados en marzo del 90 del proyecto de ley del deporte, el entonces ministro de Educación y Ciencia, Javier Solana, asumía la defensa del texto legal como un « instrumento jurídico capaz de responder a las transformaciones que en el mundo deportivo se han producido en los últimos diez años y capaz de resolver, con realismo y la experiencia adquirida, sus problemas y sus disfunciones más significativas» . Se aprobaba entonces la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte con la que se derogaba la Ley 13/1980, de 31 de marzo, General de la Cultura Física y el Deporte y, tras veintisiete años desde su entrada en vigor, las transformaciones y los cambios han seguido produciéndose en el sistema deportivo español, algunas dificultades se han mantenido, mientras que otras nuevas han sustituido a las pasadas, y los retos se han renovado.

Con todo y por supuesto también gracias a esta ley, España es hoy la decimotercera potencia deportiva a nivel mundial, asentando su organización federada en cerca de 3.600.000 licencias y 66.000 clubs; la Administración General del Estado tiene reconocidos a más de 4.000 deportistas de alto nivel entre las más variadas modalidades deportivas, deportistas a los que deben sumarse reconocimientos parejos, en variedad y en cantidades proporcionadas, de cada una de las diecisiete CCAA, todas ellas, por otro lado, con competencias exclusivas sobre el deporte de sus respectivas Comunidades; nuestro deporte femenino ha despuntado sin paliativos en el plano competitivo, sosteniendo en gran medida los éxitos internacionales más recientes de la alta competición española, pero sin que ello haya ido parejo a un reforzamiento de su presencia en otros ámbitos del sistema, como son su presencia en las estructuras deportivas o la propia presencia mediática, y sin que tampoco se haya conseguido una consolidación suficiente de la práctica cotidiana de actividad física entre las mujeres, especialmente en la etapa adolescente; pivotamos la competición en la figura del deportista, pero carecemos aún hoy de un tratamiento legal adecuado y suficiente de la misma; la comercialización del espectáculo deportivo ha sido imparable en las últimas décadas, pero no ha llegado todavía la tan necesaria reglamentación del deporte profesional; las bases sociológica y económica de nuestro deporte han evolucionado, aunque no podamos hablar de una práctica de actividad física en estándares suficientemente adecuados para que ésta se optimice como herramienta de salud y bienestar, ni tampoco podamos referir avances sustanciales en nuevos mecanismos de financiación que garanticen la sostenibilidad del sistema; el crecimiento de la actividad deportiva no federada ha sido imparable, pero queda por conjugar la convivencia de las federaciones deportivas con otros prestadores de servicios deportivos; el papel y presencia de Europa la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009 supuso la adquisición por Bruselas de una competencia específica en materia de deporte- y de otras instancias internacionales, públicas y privadas, se han visto reforzadas directa e indirectamente en aspectos claves para el sistema deportivo, como pudieran ser la gobernanza o la lucha contra la violencia o el dopaje; cada vez más, se incide en las distintas funcionalidades del deporte y de la actividad física como catalizador para la salud pública, la economía, la educación o la integración social, pero nuestro sistema no ha sido capaz de hacer explosionar todo lo que el deporte puede aportar al conjunto de la sociedad

En definitiva, han sido muchos y muy variados los cambios e hitos acontecidos en el sistema deportivo español e internacional en los últimos veintisiete años; nuestro deporte ya no es el de 1990, aunque nuestra principal norma sí lo sea, y aunque las vicisitudes de todos estos años hayan ido produciendo también un gradual vaciamiento de gran parte de su contenido (la lucha contra la violencia o el dopaje son dos de los ámbitos más significativos).

Por su parte, hemos vivido, y estamos viviendo, momentos de grandes cambios sociales a los que el sistema deportivo no es ajeno. Las crisis económica y financiera iniciadas a finales de la primera década del siglo, y los requerimientos de regeneración surgidos en línea con las nuevas demandas sociales, han conducido a cuestionarse los hasta ahora modelos hegemónicos de gobernanza y gestión en lo público y en lo privado, y también en lo deportivo-, obligando a identificar y proponer nuevos modelos de organización y de financiación.

No se trata pues de una mera cuestión del paso del tiempo, y ni tan siquiera de la necesidad de reformular nuevas acciones o disposiciones normativas que vengan a reflejar aspectos puntuales que hayan ido variando en el modelo con el transcurso de los años, sino de culminar una norma legal en la que se contemple todo un sistema adecuado a nuevos tiempos y necesidades, y con nuevos horizontes y herramientas, aunque el objetivo sea el mismo que fue entonces: responder a las transformaciones y cimentar otros 30 años de progreso para el deporte español. Una nueva ley para un nuevo modelo.

II. ALGUNAS POSIBLES CLAVES
A la vista de los requerimientos del sector, y con una perspectiva ciertamente ya bosquejada del nuevo sistema por la mayoría de los agentes concernidos, no parece poder deducirse la necesidad de afrontar toda una revolución del sistema, pero sí de una puesta al día integral capaz de responder a las actuales carencias y de anticiparse a futuros desafíos, y ello siempre con la mayor seguridad jurídica.

Una seguridad de la que, evidentemente, debe participar el sistema deportivo y que « implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas (). Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no () provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable, cuáles las consecuencias derivadas de las normas vigentes incluso cuáles sean éstas», STC 46/1990, de 15 de marzo. La seguridad jurídica, por tanto, principio del ordenamiento jurídico y entendida como factor clave de certidumbre y de predictibilidad, esencias ambas de crecimiento.

Una nueva ley del mismo modo, clave de bóveda de un nuevo sistema pivotado sobre una arquitectura con pilares básicos para todo el Estado, en donde exista unidad que no uniformidad-, en donde se eviten disfunciones y se garantice la planificación y la sostenibilidad, y en donde la idea de la proporción sea clave para definir la presencia pública y para su actuación.

Una nueva ley, en la que se perfeccionen también la propia presencia administrativa y el sistema de relaciones entre Administraciones, todo ello siempre, claro está, dentro del absoluto respeto al sistema de distribución de competencias establecido en la Constitución del 78. Y una ley en la que sean reconocibles, además, el conjunto de principios de actuación administrativa consagrados en nuestro ordenamiento, y entre los que cabría destacar, como principio de intervención, el de proporcionalidad, según el cual la nueva norma del deporte español establecerá actuaciones y medidas idóneas, necesarias y equilibradas a la hora de concretar las competencias de las Administraciones en el sistema deportivo, y sobre los agentes deportivos.

Y si a relaciones entre Administraciones nos referimos, una nueva ley en la que habrá de primar la lealtad institucional y los principios de colaboración, cooperación y coordinación, cabiendo en este punto abordar una nueva concepción de la actual Conferencia Interterritorial para el Deporte, en aras a su refuerzo y a facilitar no sólo la actual cooperación, sino la necesaria coordinación en aspectos clave para el sistema deportivo de todo el territorio del Estado como es el de la generalización de la actividad física y deportiva entre la población y en todos los segmentos poblacionales, con especial referencia a la práctica en clave de salud, al deporte de base o al deporte universitario.

Sobre esta base de respeto competencial, de claridad de las competencias administrativas y de las relaciones interadministrativas, podrán ya establecerse los contenidos y elementos propios del sistema deportivo a definir en la ley, algunos de los cuales habrán de ser totalmente novedosos. Entre ellos, como no, el deporte profesional será uno de los más significativos.

Sin duda, y a pesar de los siete años transcurridos desde la publicación de su Informe, los trabajos de la Subcomisión sobre el Deporte Profesional en España constituida en el Congreso de los Diputados, podrán servir de importante fuente de información y propuestas, si bien alguna de ellas podrían considerarse superadas, bien porque ya han sido abordadas (como es el caso de las consideraciones relativas a los derechos audiovisuales o al tratamiento penal del fraude deportivo) o bien porque la actualidad parece demandar soluciones distintas a las apuntadas en el momento de su elaboración, 2010, y así cabría considerarse en relación a lo apuntado en cuanto a la propia articulación de la reforma del deporte profesional, respecto de la que, el informe, propone la elaboración de una ley específica, mientras que la actual predisposición mayoritaria parece inclinarse por una reglamentación a través de un título específico en la nueva norma general.

En definitiva, el deporte profesional cabrá ser abordado en toda su extensión, desde la relación laboral especial de los deportistas profesionales (hoy contemplada en el aún más añejo Real Decreto 1006/1985, de 26 de junio, y el tratamiento fiscal correspondiente a los mismo), hasta la obligatoriedad de las figuras de las sociedades anónimas deportivas, pasando por el control financiero de las entidades, entre otros aspectos del sistema, como serían las primigenias conceptualizaciones de deporte, deportista y competición profesional.

Y junto a este ámbito profesional, podemos adivinar también otros actuales consensos respecto de la pretendida reforma.

El tejido deportivo. Por mucho que el sistema se haya transformado en estos años, y por mucho también que la práctica de actividad física y deportiva se haya extendido más allá de los límites y el espectro federativos, lo cierto es que la actividad deportiva competitiva mayoritaria sigue pivotando en los clubs y las federaciones deportivas. Y son muchos aquí los aspectos a abordar.

Desde la reformulación del modelo organizativo de las principales entidades deportivas, hasta las funciones públicas delegadas, pasando por el papel, intervención y control de las Administraciones públicas sobre las entidades, por la organización de las competiciones y su oficialidad o por, entre otros aspectos, los límites a la participación pública en la materia electoral y en la justicia deportiva y potestad disciplinaria para el caso de las federaciones, nos encontramos quizás ante uno de los aspectos claves de la reforma y, por tanto, crucial para el pretendido objetivo final de la norma, que no es otro que el desarrollo de nuestro deporte. La autonomía de las asociaciones deportivas habrá de ser respetada, y la organización de las entidades deportivas deberá pivotar sobre la base de principios como la democracia, la transparencia, la responsabilidad en la toma de decisiones o la representación integradora de todas las partes afectadas, principios todos ellos apuntados por las Instituciones comunitarias como los conformadores de la buena gobernanza en el deporte. Todo ello acompañado de seguimiento, vigilancia y unos instrumentos jurídicos acordes, sobre la base del antes referido principio de proporcionalidad.

También el deportista, profesional o no, habrá de ser considerado específicamente. La necesaria articulación de un catálogo de derechos y deberes en todas las categorías y modalidades, así como el establecimiento de medidas, también en las competiciones, que vengan a salvaguardar la protección de aquéllos, se antojan aspectos indispensables para una ley que, debería contemplar además específicamente, la figura del menor. Una ley garantista con la protección física y moral de nuestros deportistas, en la que se pueda enmarcar el equilibrio en la defensa de sus intereses con los de las restantes partes interesadas y que, en definitiva y entre otros extremos, proteja el reto y esfuerzo que supone combinar la carrera deportiva con la educación y el trabajo.

Deporte femenino, y en femenino. El deporte en general, y el deporte femenino en particular, impulsan cambios sociales en el ámbito de la igualdad de género; el deporte, las deportistas, proporcionan capacidades y referencias de liderazgo a mujeres y niñas, que pueden luego transferir a otros campos, como son la educación o la vida profesional. Es momento de dotar un modelo deportivo que garantice el crecimiento del deporte femenino y que, además, impulse definitivamente las asignaturas pendientes que continúan existiendo: frenar el abandono prematuro de la práctica de actividad física y deportiva, la lucha por ganar en liderazgo y en empoderamiento en las estructuras de gobierno de las organizaciones deportivas, o la visualización del deporte femenino en los medios de comunicación son, sin duda alguna, aspectos sobre los que es necesario seguir avanzando, y sobre los que la ley del deporte habrá de establecer nuevas medidas y pautas de actuación que puedan suponer un revulsivo en este campo.

La sostenibilidad del sistema, destinada a la dinamización del mismo y a dotarle de seguridad. Una sostenibilidad que, necesariamente, ha de pasar por la reformulación de su fiscalidad, por la garantía de su financiación pública y, como no, por la colaboración público-privada, dirigida también aquí a la satisfacción de una finalidad pública, como cabe entender que es el desarrollo del sistema deportivo español. Fundamentales serán también los mecanismos de solidaridad financiera entre el deporte profesional y el aficionado, y cuantos medios de contribución se puedan establecer y formular para una financiación transparente y sostenible del nuevo modelo, unas prácticas que, en última instancia, puedan garantizar un entorno más estable para el crecimiento continuo de la competición.

Deporte e integración y, por supuesto, deporte y actividad física en clave de calidad de vida. El conjunto de la población habrá de verse concernida y tener cabida en la nueva norma. Está constatado como la práctica de actividad físico-deportiva, además de los beneficios de sobra conocidos sobre la salud, es una poderosa herramienta de inclusión de las personas con discapacidad en sus entornos sociales; además de ser muy útil en el proceso de rehabilitación física en muchas discapacidades, el papel de la actividad física y el deporte como elemento integrador es esencial. Sin embargo, las dificultades para el acceso a la práctica deportiva que encuentran las personas con discapacidad son una barrera a la que hay que encontrar soluciones efectivas; la nueva ley habrá de derribar estas barreras.

III. EL ACTUAL CLIMA DE CONSENSO
Sin haber agotado los posibles temas de atención de la futura nueva regulación, esta primera y sucinta reflexión debe completarse con la clara constatación del actual clima de consenso imperante sobre la necesidad de la nueva ley e, incluso, sobre qué y cómo abordar la misma.

Al igual que sucedió en 1990, abiertamente se puede comprobar una demanda generalizada en el actual sector deportivo español, y en todos los agentes por él concernidos, hacia la cristalización de la nueva norma, lo cual evidentemente vendrá a suponer una activa participación de todos los estamentos afectados. Una participación que deberá sustanciarse desde los primeros pasos en la redacción del texto como, por supuesto también, a través de los trámites de audiencia e información pública, lo que no viene exigido ya sólo por mandato del ordenamiento jurídico en vigor, sino por el propio convencimiento de ser la única práctica posible, imprescindible, para lograr un marco jurídico de calidad y satisfactorio para los intereses de nuestro deporte, y de sus protagonistas.

También se puede constatar esta misma predisposición entre los distintos grupos políticos con representación en las Cortes Generales, pudiéndose prever unos intensos y fructíferos trabajos para alcanzar la mejor regulación posible en cada uno de los distintos ámbitos de nuestra pretendida norma.

En definitiva, parece poder mantenerse una búsqueda generalizada y común de un nuevo modelo deportivo para nuestro país que pivote, en primera instancia, en una nueva ley del deporte. Una ley con una visión más amplia de la realidad deportiva, pegada al actual fenómeno social ante el que nos enfrentamos, y en donde todas sus funcionalidades se vean amparadas. Una norma, por fin, garantista de la especificidad del deporte y omnicomprensiva de sus efectos sobre la sociedad.

Por último, un reconocimiento al Comité Olímpico Español por su colaboración en la organización de las Jornadas que han dado lugar a esta publicación, y a todos y cada uno de sus ponentes, cuyas participaciones nos han ilustrado y enriquecido para el debate y la confrontación de ideas. Como no también, nuestro agradecimiento a Carmen Pérez y Alberto Palomar, directores académicos de este encuentro, por su acierto en el diseño de las jornadas, y por su encomiable trabajo para el éxito final de las mismas.



ÍNDICE
Abreviaturas
Prólogo
1. Hacía una transformación del papel del Estado en materia de deporte (ALBERTO PALOMAR OLMEDA)
2. Sobre la nueva ley del deporte y la necesidad de repensar el papel del Estado en materia deportiva (JUAN ANTONIO LANDABEREA UNZUETA)
3. El papel del Estado en el Deporte: algunas propuestas de lege ferenda para la organización de las competiciones de carácter profesional (MIGUEL MARÍA GARCÍA CABA)
4. El modelo federado. Reflexiones del régimen jurídico (ANDREU CAMPS POVILL)
5. El modelo federativo: estructuración interna, gobernanza, integridad, responsabilidad. La integración del modelo autonómico (NEFER RUIZ CRESPO)
6. El uso de estrategias restaurativas. Una alternativa a la resolución de conflictos en el ámbito deportivo (JOSÉ LUIS PÉREZ TRIVIÑO y RAÚL CALVO SOLER)
7. El modelo publificado de organización federativa. Las potestades delegadas: utilidad y sentido en 2017 (RAMÓN TEROL GÓMEZ)
8. El modelo publificado de la organización federativa (ANTONIO DESCALZO GONZÁLEZ)
9. La afectación a la libertad negativa de asociación y su interrelación con el acceso a la prestación de servicios profesionales técnico deportivos (JULIÁN ESPARTERO CASADO)
10. La disciplina deportiva y el tiro equivocado del legislador (MIGUEL CASINO RUBIO)
11. La reformulación del régimen de disciplina deportiva y del sistema de recursos (JOSÉ MARÍA SUÁREZ LÓPEZ)
12. Aspectos a tener en cuenta en la reformulación del régimen de disciplina deportiva (JOSÉ RODRÍGUEZ GARCÍA)
13. Una breve nota sobre el Tribunal Administrativo del Deporte: la incoación de expedientes a propuesta del Consejo Superior de Deportes (JESÚS AVEZUELA CÁRCEL)
14. La reconfiguración de los derechos de los deportistas (ALBERTO PALOMAR OLMEDA)
15. Sobre el régimen jurídico del deportista. Anotaciones (ANTONIO V. SEMPERE NAVARRO)
16. El estatuto del deportista (REYES BELLVER ALONSO)
17. Necesidades para una correcta estructuración del régimen jurídico de todos los deportistas en España (NICOLÁS DE LA PLATA CABALLERO)
18. El marco fiscal del deporte (FÉLIX PLAZA ROMERO)
19. Algunas reflexiones sobre la fiscalidad del deporte (SALVADOR RUIZ GALLUD)
20. La dimensión laboral del deporte profesional: balance y perspectivas (JESÚS MERCADER UGUINA)
21. Las relaciones laborales en el deporte profesional: propuestas de «lege ferenda» (REMEDIOS ROQUETA BUJ)
22. Algunas aportaciones al tema del deportista profesional (MARTA ALAMÁN CALABUIG)
23. El marco en el que desarrollar la actividad económica del deporte profesional: algunos casos para la reflexión (PABLO GONZÁLEZ-ESPEJO)
24. ¿Cuál es el marco en el que desarrollar la actividad económica del deporte? (RAFAEL BAENA ZAPATERO)