Repensar la Ciudadanía. Derechos Políticos de las Minorias y Grupos Vulnerables

RESUMEN
Una de las tareas menos frecuentadas por la investigación en teoría política es el estudio o la atención a temas clásicos, con una fuerte y reconocida tradición doctrinal. Y no hay tema más básico en la teoría política que la soberanía, el estudio del poder y su ejercicio en la sociedad política moderna. El libro que el lector tiene en sus manos es la consecuencia de una reflexión sobre la soberanía y una de sus vertientes más sometidas a diversas transformaciones en el mundo político contemporáneo, la ciudadanía. Aunque en la versión presente el estudio se circunscribe a las específicas circunstancias que influyen sobre la ciudadanía y su ejercicio, no está de más advertir que tiene como base una amplia reflexión sobre las doctrinas clásicas de la soberanía, que siguen siendo hoy punto de partida obligado para cualquier tratamiento del poder político. El objeto del estudio se centra en examinar las insuficiencias de la concepción clásica de la ciudadanía en una sociedad ?posmoderna, como la califica el autor? en la que somos ya conscientes de que junto a los ciudadanos ?ordinarios?, que por sus circunstancias personales y sociales pueden ejercer los derechos de ciudadanía sin obstáculos, la compleja sociedad actual se integra también de sujetos que cuentan con restricciones legales o personales para dicho ejercicio (extranjeros, migrantes) y de otros a cuyas dificultades sólo en las últimas décadas ha prestado la sociedad suficiente atención (minorías étnicas, personas con alguna discapacidad, penados); o, en fin, de que en nuestras sociedades el género puede plantear serias dificultades y obstáculos para un ejercicio igual de la soberanía. Por supuesto siempre han existido estos colectivos y problemas. Pero la reflexión que se efectúa en este estudio tiene una plena justificación, puesto que esa realidad no se ha visto debidamente reflejada en una reflexión desde la perspectiva del ejercicio de los derechos de la ciudadanía. Y por otro lado, la sociedad global ha supuesto una innegable agudización de los problemas derivados del deficiente disfrute de la ciudadanía por parte de esos colectivos. Por ello, el interés que ofrece el estudio de Clicerio Coello es indudable. Eduardo Espín Templado Además de incidir en una perspectiva insuficientemente analizada, destaca también el objetivo democrático de la investigación llevada a cabo por el autor. No se trata de un estudio meramente académico, sino que manifiesta de manera clara y expresa una intencionalidad de explorar las vías para que el ejercicio de los derechos de ciudadanía sea más completo por parte de los individuos que integran tales colectivos y de esa manera, la sociedad sea más progresista, democrática e igualitaria. No es este prólogo el lugar adecuado para ofrecer un resumen de las conclusiones a las que llega el autor, lo que hace él mismo en el epílogo de la obra. Si me interesa, en cambio, manifestar mi interés por algunas de dichas conclusiones que me parecen de especial relevancia para la reflexión política contemporánea. En relación con los migrantes, que el autor califica seguramente con razón como el fenómeno más relevante del siglo XXI, se destaca la tendencia constitucional a considerar la residencia estable como factor para el reconocimiento político de los inmigrantes, especialmente en el ámbito local. Yo pondría de relieve que en algunos casos, como puede serlo el español, la residencia estable puede dar lugar directamente a la nacionalidad, incluso en un período breve de tiempo en algunos supuestos (dos años para los nacionales de países iberoamericanos), por lo que la residencia estable puede conducir a una plena integración del inmigrante en la tradicional comunidad nacional, más que a un simple reconocimiento de sus derechos políticos. Esto podría llevar, maximizando los planteamientos del autor, a postular un reconocimiento mucho más rápido de la participación política local de los inmigrantes residentes de lo que viene siendo habitual en los países de nuestro entorno. Por otro lado, no deja de llamar la atención la tendencia a requerir determinado grado de conocimientos que acrediten una integración cultural del inmigrante en la comunidad nacional de recepción. Semejante ?examen? cultural es precisamente un requisito que manifiesta una reacción contraria a la creciente importancia del fenómeno de la migración, sea debida a conflictos o a razones socioeconómicas. Es verdad que dichas pruebas de conocimiento se requieren por lo general para la adquisición de la nacionalidad, pero la creciente variabilidad de la población en todos los países y continentes, no debería Prólogo llevar a tales consecuencias. No es, en efecto, ese tipo de conocimientos superficiales los que aseguran la lealtad de los migrantes a una comunidad política, como lo demuestran los casos de radicalización extrema de inmigrantes de segunda generación o de nacionales ?autóctonos?; la causa de estos fenómenos de radicalización reside más bien en la pérdida de valores en la sociedad, circunstancia que afecta también, como no podría dejar de ser, a los inmigrantes recientes, pero que no se restringe a ellos. En cuanto a los derechos de participación política de minorías o sectores internos, el autor examina un amplio espectro de supuestos, como el de los nacionales residentes en el extranjero (haciendo hincapié en el derecho de sufragio pasivo), las minorías indígenas (tan relevante en la comunidad de países de Iberoamérica), el género desde la perspectiva de la equidad en los órganos de representación política, los reclusos e imputados en causa penal o las personas con discapacidad. Las consideraciones del autor sobre la participación política en todos esos supuestos me llevan a una reflexión sobre un tema de gran actualidad en Europa con el pasado referéndum secesionista en Escocia o las reivindicaciones independentistas de un amplio sector de la población catalana en España. Se trata de las cuestiones relativas a la ciudadanía y al demos que suscitan las pretensiones secesionistas de un territorio históricamente integrado en un Estado. Y me parece imprescindible destacar que en el apasionado debate político que tales reclamaciones provocan, raramente se distingue con precisión entre el demos legítimo para plantear una demanda de separación, necesariamente restringido al territorio en el que surge la iniciativa ?lo contrario supone simplemente negar el problema?, y el demos necesario para adoptar una decisión final, que obligadamente debe comprender en algún momento a la ciudadanía de todo el Estado. O, dicho de otro modo, la necesidad de distinguir entre la constatación de si existe un porcentaje de la ciudadanía suficiente como para que dicha pretensión haya de ser seriamente considerada y la decisión sobre cómo proceder en caso de que sí exista esa masa crítica que apoye tal pretensión. Tal falta de claridad se produce a pesar del precedente de Quebec ?y ahora también de Escocia?, que ha generado una abundante liEduardo Espín Templado teratura doctrinal y política sobre la cuestión, de la que se infiere la necesidad de distinguir entre ambas fases y el demos legítimo en cada una de ellas. Así, sólo en supuestos de una amplia reclamación de separación expresada en circunstancias de plena legitimidad democrática y con intervención también del demos global, la misma puede conducir ?en caso de una mayoría afirmativa? a procesos de separación negociados, nunca a decisiones unilaterales de secesión. Por otra parte y enlazando con las reflexiones del presente libro, nada más contrario a las tendencias de interrelación multicultural de la sociedad actual, que llevan a la necesidad a mejorar las formas de participación de todos los sujetos que habitan el territorio de un Estado, que la pretensión de que la propia subsistencia de una comunidad política histórica establecida se decida de forma exclusiva y final ?sea cual sea el resultado de la decisión? por la población del territorio en el que un sector de la misma pretenda la separación. Esta breve reflexión final sobre un tema conexo con los tratados en el libro pone de relieve la trascendencia del estudio de Clicerio Coello que, al hilo de la necesaria revisión de la ciudadanía y la participación política en el Estado actual, evidencia la necesidad de profundizar el estudio sobre las cuestiones derivadas de la soberanía y la determinación del demos. Creo que será sin duda un libro de referencia obligada en estos temas y, en especial, en lo relativo a la problemática actual de la ciudadanía.

ÍNDICE
Prólogo 13
Eduardo Espín Templado

Introducción 17

Capítulo 1
NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA CIUDADANÍA POSTMODERNA

1.1.La ciudadanía en el Estado nacional23
a)El ideal típico de la ciudadanía moderna y la soberanía nacional25
i.Unidad de residencia26
ii.Sujeción administrativa y participación democrática27
iii.Membresía cultural27
b)La revisión de los fundamentos de la ciudadanía33
1.2.Ciudadanía en el contexto del Estado democrático contemporáneo. Las bases de la ciudadanía postmoderna35
1.3.Ciudadanía y derechos39
a)Los derechos del ciudadano y los derechos del individuo39
b)Ciudadanía como condición legal y ciudadanía como condición deseable41
1.4.Los derechos políticos en el sistema democrático42
a)Ámbito internacional43
b)Convención Europea de Derechos Humanos45
c)Convención Americana sobre Derechos Humanos46
1.5.Pluralismo e igualdad de derechos48
a)Homogeneidad cultural y pluralismo democrático48
b)Pluralismo e igualdad de derechos52
i.Igualdad en sentido formal54
ii.Igualdad en sentido material54
c)El reto del pluralismo democrático: la igualdad política58
1.6.Constitución democrática y los retos de la integración política y social60
a)Constitucionalismo moderno vs. constitucionalismo democrático plural60
b)Modelos de integración, asimilación y autonomía64
i.El modelo asimilacionista65
ii.El modelo integracionista65
iii.El modelo autónomo66
1.7.Ciudadanía: de la exclusión al status de inclusión67
a)Estadios de inclusión68
b)Disociación entre ciudadanía y condición nacional como fundamento de la nueva ciudadanía o de la ciudadanía postmoderna70
1.8.Derechos de las minorías y multiculturalismo72
a)¿Qué es multiculturalismo?72
b)Variantes en los tipos de minorías para el ejercicio de los derechos políticos75
c)Multiculturalismo y derechos diferenciados por razón de grupo80
1.9.Apertura constitucional y pluralismo jurídico82
a)Estados plurinacionales en Latinoamérica87
b)La experiencia europea91
1.10.Ciudadanía postmoderna94
a)La ciudadanía nacional. Criterios de inscripción95
b)Los principios en los derechos, el programa de los derechos y el derecho a ser miembro98
c)El principio pro persona y las dimensiones de la ciudadanía: hacia un modelo postnacional100
1.11.Las vertientes problemáticas del ejercicio de los derechos políticos de las minorías y de los grupos vulnerables102
1.12.Condiciones de vulnerabilidad en el ejercicio de los derechos políticos105

Capítulo 2
LOS DERECHOS POLÍTICOS DE LOS INMIGRANTES

2.1.La condición de inmigrante en los Estados contemporáneos111
2.2.La base del reconocimiento de los derechos políticos de los inmigrantes115
a)La naturalización como criterio rígido para el acceso a la ciudadanía115
b)La residencia estable como requisito para el ejercicio de los derechos políticos118
i.Temporalidad mínima de residencia119
ii.Ámbitos en los que se ejercen los derechos políticos120
iii.Situación regular del inmigrante en el Estado receptor121
2.3.Los derechos políticos de los inmigrantes en países europeos122
a)Reconocimiento del derecho a votar de los extranjeros: algunos casos europeos122
i.Reconocimiento universal en el ámbito municipal: el criterio de residencia estable122
ii.Reconocimiento por denominadores comunes en el ámbito cultural e histórico: el criterio de identidad cultural134
b)Restricciones a los derechos políticos de los extranjeros en Europa135
i.Interpretación del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre los derechos políticos de los inmigrantes y sus restricciones (artículo 16 del Convenio Europeo de Derechos Humanos)138
ii.Caso Piermont vs. Francia139
iii.Los artículos 10, 11 y 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo141
iv.El Convenio Europeo sobre la participación de los extranjeros y las Recomendaciones del Consejo de Europa147
2.4.Algunos modelos extraeuropeos149
a)Estados Unidos149
b)Uruguay151
2.5.Reconocimiento constitucional de los derechos políticos de los inmigrantes153

Capítulo 3
DERECHOS POLÍTICOS DE LOS NACIONALES EN EL EXTRANJERO

3.1.Las vertientes del ejercicio de los derechos políticos de los expatriados157
3.2.El derecho a votar y ser votado de los nacionales en el extranjero: entre la soberanía nacional y la ciudadanía postmoderna161
3.3.Experiencia comparada en Europa. Análisis normativo165
3.4.Doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la participación política de los expatriados y de las minorías culturales: el margen de apreciación nacional173
a)Caso Melnychenko v. Ucrania174
b)Caso Podkolzina v. Letonia175
c)Caso Aziz v. Chipre176
d)Caso Py v. Francia178
3.5.Derecho a votar de los nacionales mexicanos en el extranjero y el derecho a ser votados en algunas entidades federativas179
a)El voto activo de los mexicanos en el extranjero179
b)Derecho a ser votado en el extranjero: la figura del diputado migrante185
3.6.El ejercicio pleno de la ciudadanía externa como vertiente de la ciudadanía postnacional189

Capítulo 4
DERECHOS POLÍTICOS DE LAS MINORÍAS ÉTNICAS NACIONALES

4.1.Minorías étnicas nacionales y pluralismo jurídico191
4.2.Los derechos indígenas en la pluriculturalidad de la nación mexicana201
4.3.Los derechos políticos de los pueblos y comunidades indígenas a través de casos judiciales electorales204
a)Caso Tanetze205
b)Caso San Jerónimo Sosola206
c)Caso Cherán206
d)Caso Shuta Yoma208
e)Caso Santo Domingo Nuxaá209
f)Caso Mazatlán Villa de Flores, Teotitlán de Flores Magón210
g)Candidatura indígena para la elección de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México210
4.4.Casos judiciales sobre la autodeterminación y los derechos políticos de los pueblos indígenas en perspectiva comparada214
4.5.El ejercicio de los derechos políticos diferenciados en los pueblos indígenas del Estado plurinacional217

Capítulo 5
EQUIDAD DE GÉNERO EN EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS POLÍTICOS Y EN EL ACCESO A LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

5.1.El feminismo como movimiento social221
5.2.La lucha por el reconocimiento: la exclusión de la mujer en el ámbito público226
5.3.Acciones afirmativas por razón de género231
5.4.Las cuotas electorales de género235
5.5.La paridad de género como principio constitucional para la postulación de candidaturas236
5.6.Derechos políticos de las mujeres en el ámbito supranacional240
a)Los derechos políticos de las mujeres en el sistema interamericano242
b)El Tribunal Europeo de Derechos Humanos: la jurisprudencia sobre la no discriminación y las acciones afirmativas244
5.7.El principio constitucional de paridad de género en México246
a)Casos que generaron precedentes para la reforma constitucional247
b)Casos de paridad de género252
5.8.Paridad de género en la postulación de candidaturas en el ámbito comparado. El caso español256
5.9.De la paridad en la postulación de candidaturas a la paridad en la integración de la representación política259
Capítulo 6
DERECHOS POLÍTICOS DE LAS PERSONAS RECLUIDAS POR PROCESO PENAL

6.1.Suspensión de derechos políticos por proceso penal263
6.2.La pérdida de derechos de los sentenciados por algún delito: el fundamento clásico265
a)El rompimiento del contrato social y la imposición de penas266
b)La pérdida de la confianza y el interés social270
6.3.Marco constitucional y jurisprudencial de la suspensión de derechos políticos274
a)La suspensión de derechos políticos en las constituciones democráticas274
b)Caso Sauvè vs. Canadá (2002)276
6.4.La suspensión de los derechos políticos de los presos en el ámbito internacional278
a)La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos278
i.Caso Hirst v. Reino Unido278
ii.Otros casos del ámbito europeo287
b)La jurisprudencia de la Corte Interamericana289
6.5.Suspensión de derechos políticos por asuntos penales en el orden jurídico mexicano291

Capítulo 7
EJERCICIO DE LOS DERECHOS POLÍTICOS DE LAS PERSONAS CON ALGUNA DISCAPACIDAD

7.1.La necesidad de abordar los derechos políticos de las personas con discapacidad en relación a otros grupos vulnerables297
7.2.Derechos de las personas con alguna discapacidad301
a)Marco jurídico internacional sobre discapacidad302
b)El principio de inclusión y el derecho de no discriminación307
7.3.La inclusión política de las personas con discapacidad: el derecho al voto310
a)Derecho al voto activo y pasivo: ajustes razonables310
b)Deberes del Estado en la organización electoral314
7.4.Derecho de sufragio de las personas con discapacidad visual, auditiva y motriz317
a)Discapacidad visual317
b)Discapacidad auditiva318
c)Discapacidad motriz320
7.5.Casos judiciales322
a)Tribunal Europeo de Derechos Humanos322
b)El caso mexicano323
i.Marco jurídico323
ii.Sentencia sobre los derechos políticos de las personas con discapacidad de la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación326

Epílogo
CIUDADANÍA POSTMODERNA

I.Desarrollo doctrinal de la soberanía y su controversia334
II.El factor procedimental de la soberanía popular: la participación política de los integrantes del demos335
III.Derechos políticos de los inmigrantes337
IV.Derechos político-electorales de los nacionales en condiciones de vulnerabilidad o en desventaja histórica para el acceso al sufragio activo y a la integración de la representación política en condiciones de igualdad343
a)El derecho a votar y ser votado de los expatriados o nacionales que no residen en el Estado de origen344
b)Los derechos de participación política de las minorías indígenas346
c)Equidad de género en la integración de los órganos de representación política347
d)El derecho al voto activo de los presos o de los sentenciados por proceso penal349
e)Derechos políticos de las personas con alguna discapacidad351
V.Línea conclusiva352

Fuentes consultadas 353